Vers une stratégie européenne ?

Les nombreuses références à Napoléon, Clausewitz, Jomini et à d'autres illustres stratèges européens que l'on rencontre dans les ouvrages spécialisés ainsi que la richesse de notre histoire militaire conduisent à penser que l'Europe dispose aujourd'hui de suffisamment de sagesse pour se doter d'une stratégie de sécurité et de défense. A la lumière de l'actualité, on peut cependant se demander si une stratégie européenne paraît réaliste.
En effet, l'organisation politique et militaire de l'Union européenne (UE) et sa forte implication internationale sont dimensionnantes pour la définition d'une stratégie. Dès lors, il paraît réaliste d'envisager que la PESD1 soit déclinée en principes stratégiques adaptés à la fois aux enjeux internationaux et aux moyens dont dispose l'Union. Il conviendra cependant d'en délimiter clairement le périmètre fonctionnel et la portée géographique.

Des contraintes liées à l'organisation de l'Union

Une nation qui dispose d'une politique de sécurité et de défense peut élaborer une stratégie globale qui s'appuie sur les principes de cette politique : l'Etat souverain est garant de son application et il organise une chaîne de responsabilités chargée de la mise en œuvre de la stratégie nationale. Dans le cas d'une union, la difficulté à s'entendre et à parler d'une même voix conduit à des contraintes politiques et organisationnelles qui peuvent s'avérer pénalisantes pour l'efficacité et la crédibilité d'une stratégie commune.
C'est ainsi qu'on ne retrouve pas dans l'organisation de l'UE de lien aussi fort entre le politique et le stratège que ce qu'on peut observer dans un état souverain. Pourtant, l'union s'est dotée d'une PESD ainsi que d'une stratégie européenne de sécurité2 et elle a créé les organes civils et militaires nécessaires à la mise en œuvre des fonctions correspondantes : comité politique et de sécurité (COPS), comité militaire (CMUE), comité civil (CIVCOM), état-major (EMUE), centre de situation (SITCEN), etc. Mais on observe que le déclenchement de certaines opérations repose encore beaucoup sur des dynamiques nationales, comme ce fût le cas pour l'opération ARTEMIS, montée en 2003 sous l'impulsion de la France qui fournissait la majorité des moyens.
En fait, aucun des Etats n'a confié l'intégralité de sa sécurité et de sa défense à l'UE : une telle délégation ne peut se concevoir que dans une fédération comme c'est le cas par exemple en Suisse ou aux Etats-Unis. A défaut, on risque d’aboutir à une stratégie commune qui relève sinon de la subsidiarité, du moins d'actions lointaines qui ne concernent pas les intérêts fondamentaux des parties ou qui ne représentent pas un danger immédiat et direct pour leur sécurité nationale. La question est de savoir si des nations individuellement déterminées n'ont pas un poids stratégique plus important qu'une union sinon divisée, du moins dispersée dans ses options géostratégiques.
Quoiqu'il en soit, il ne paraît pas réaliste d'envisager que l'UE se dote un jour de l'équivalent d'un chef des armées seul responsable du déclenchement du feu nucléaire. Actuellement, elle envisage tout au plus la création d'un poste de ministre des Affaires étrangères européen adjoint chargé de la politique de sécurité et de défense3. Le parlement européen souligne aussi « l'importance du traité constitutionnel, qui permettra d'importantes avancées vers une Union de la sécurité et de la défense, et ce notamment grâce à la création d'un poste de ministre européen des affaires étrangères, qui sera également vice-président de la Commission ».
Dans un tel contexte, il paraît irréaliste de concevoir une stratégie globale de défense des intérêts vitaux de l'ensemble des pays d'Europe, mise en œuvre sous l’autorité d’un unique décideur qui disposerait de tous les moyens au travers d'un système de défense intégré de type OTAN. La France et d'autres pays européens rejetteraient sans aucun doute une telle stratégie.
Si l'organisation politique et militaire de l'UE ne paraît pas propice à l'élaboration d'une stratégie « intégrée », nous allons voir que les organisations existantes au plan international jouent déjà un rôle clé dans certains volets de la stratégie européenne.

L'implication internationale de l'Union

Au plan international, les Etats forment des alliances, établissent des accords de défense ou signent des traités de non agression qui formalisent l'attitude qu'ils sont censés adopter en fonction d'événements identifiés, qu'il s'agisse de tensions, de crises ou d'agressions. Dans le cas de l'UE, une stratégie globale doit d'une part s'inscrire dans le contexte stratégique allié - la relation transatlantique est « irremplaçable » - et d'autre part relever du contrôle des Nations unies en ce qui concerne les actions en faveur de la paix et du respect du droit international. C'est précisément dans cet esprit qu'on été conduits les sommets de l'OTAN4 et de l'UE tenus durant les quinze dernières années.
L'OTAN constitue l'exemple le plus abouti d'alliance de défense collective entre Etats souverains. L'article 5 du Traité de Washington prévoit une assistance mutuelle en cas d'agression armée contre l'un de ses membres5. Le projet de traité constitutionnel européen prévoit également la mise en place d'une « clause de solidarité au cas où un État membre serait frappé par un attentat terroriste, une catastrophe naturelle ou une catastrophe causée par l'homme » ainsi que l'adoption d'une clause d'assistance mutuelle. Ces clauses montrent notamment qu'il existe deux stratégies susceptibles de concerner les Etats membres des deux organisations : d'où le souhait de l'UE de délimiter ses domaines de compétence propres et, en accord avec l'OTAN, d'éviter les duplications et de privilégier la complémentarité.
C'est ainsi qu'ont été établis des arrangements permanents, dont font partie les dispositions « Berlin plus », qui renforcent la capacité opérationnelle de l'UE et fixent le cadre dans lequel s'inscrit le partenariat stratégique entre les deux organisations dans le domaine de la gestion des crises. L'UE se voit notamment attribuer des missions humanitaires, de maintien de la paix ou de gestion de crises dites « de Petersberg ». On peut considérer que ces différents accords précisent en partie les contours d'une stratégie européenne.
Avec l'ONU, l'expérience de l'opération Artémis en 2003 à ouvert la porte à une collaboration accrue et à la définition de procédures de gestion des crises. En effet, la stratégie européenne de sécurité rappelle que « La responsabilité première pour le maintien de la paix et de la sécurité au niveau international incombe au Conseil de sécurité des Nations Unies. » et que nous devons être prêts à agir, dans le cadre d'un système multilatéral efficace, lorsque les règles des organisations internationales, des régimes ou des traités ne sont pas respectées.
Nous avons vu que les termes de la politique de l’UE en matière de sécurité et de défense définissent son périmètre d’action et les modalités de son implication internationale. On peut en déduire quelles pourraient être les grandes lignes d’une stratégie européenne.

Contours d'une stratégie

L'Union dispose depuis 2003 d'une stratégie européenne de sécurité qui énonce un certain nombre de mesures destinées à anticiper les crises en combinant des moyens d'actions politiques, diplomatiques, militaires ou civils.
En fait, il s’agit pour l’Union de sécuriser sa périphérie, c'est-à-dire l’Europe centrale et orientale ainsi que le pourtour méditerranéen. En cas d’échec sur les terrains politique et diplomatique, elle doit disposer d’une stratégie militaire ou civile, voire civilo-militaire, lui permettant d’assurer les missions de Petersberg sur cette zone. Il s'agit de poursuivre l'incitation aux réformes dans les Balkans, de contribuer au règlement du conflit israélo-arabe, priorité stratégique pour l'Europe, et de s'engager aux côtés des partenaires méditerranéens dans une coopération notamment en matière de sécurité dans le cadre du processus de Barcelone.
Le Conseil a également approuvé en 2003 une stratégie contre la prolifération des armes de destruction massive6 qui prévoit la mise en œuvre, en dernier ressort, de mesures coercitives dans le cadre du chapitre VII de la Charte des Nations Unies et du droit international (sanctions, sélectives ou globales, interception des cargaisons et, le cas échéant, recours à la force). En matière de prévention, l’UE réfléchit également à un éventail de missions élargi qui pourrait inclure des opérations de désarmement conjointes ou l'aide aux pays tiers dans la lutte contre le terrorisme.
Il paraitrait pertinent de confier aux organes militaires de l'Union la rédaction du volet militaire de ces stratégies, éventuellement sous le pilotage du Collège européen de sécurité et de défense européenne qui est chargé « d'analyser les menaces et les concepts de sécurité »7.
Par ailleurs, les derniers conflits (Kosovo, Afghanistan, Irak) ont montré que l’UE doit se positionner par rapport à la stratégie de l’«hyperpuissance»8 américaine, en évitant les duplications mais surtout en se répartissant les tâches en fonction des zones d’intérêt et des savoirs faire respectifs.
Dans le domaine de l'assistance mutuelle, l'installation prochaine de systèmes anti-missiles stratégiques américains en Pologne et en Tchécoslovaquie montrent que les pays européens s'appuient encore largement sur l'OTAN pour assurer leur sécurité, c'est pourquoi on peut considérer qu'une stratégie proprement européenne de dissuasion n'est pas encore à l'ordre du jour.
Il existe d’autres défis à relever, comme la sécurité des approvisionnements d’énergie et de matières premières, mais l’élaboration d’une stratégie souffre souvent de l’absence de volonté politique forte – travers souvent reproché à l’UE. Enfin, l’expression d’une stratégie européenne reste bornée par des lacunes capacitaires identifiées dont la résorption demeure une priorité.

Crédibilité et détermination

L'UE doit élaborer une stratégie crédible qui montre sa détermination à agir. Elle ne doit pas se substituer aux volets « régaliens » des stratégies des Etats souverains qui la composent et elle doit être complémentaire de la stratégie de défense transatlantique. Dans le cadre du maintien de la paix et du respect du droit international, elle doit également permettre la mise en œuvre de décisions du Conseil de sécurité des Nations Unies.

1Politique européenne de sécurité et de défense.
2Stratégie européenne de sécurité adoptée par le parlement européen à Bruxelles le 12 décembre 2003.
3Résolution du Parlement européen sur la mise en œuvre de la stratégie européenne de sécurité dans le cadre de la PESD (2006/2033(INI)).
4 Organisation du Traité de l'Atlantique nord.
5 L’article 5 a été invoqué pour la première fois par les Etats-Unis après les attentats du 11 septembre 2001.
6 Approuvée le 9 décembre 2003 (15708/03).
7 Résolution du 14 avril 2005 sur la stratégie européenne de sécurité, JOC C 33 E du 9.2.2006, p.580.
8 Terme utilisé par Hubert Védrine en 1998 pour qualifier la puissance des Etats-Unis après la chute de l'URSS.